Educação | Um desígnio nacional: realidade ou ilusão? A evolução social e legislativa da Educação em Portugal, após a instauração da Democracia e a adesão à CEE (atual UE)

Educação | Um desígnio nacional:  realidade ou ilusão? A evolução social e legislativa da Educação em Portugal, após a instauração da Democracia e a adesão à CEE (atual UE)

O conceito de educação é um conceito muito vasto, incluindo a educação formal, informal e não formal. Tomemo-lo aqui, para o que nos importa, como um processo coletivo alargado que assenta num conjunto de instrumentos e de metodologias de transmissão de conhecimento e de valores, bem como de discussão crítica, de partilha e de geração de novos conhecimentos. A principal missão da educação residirá, sobretudo, na preparação do indivíduo, ao longo da vida, para a sua emancipação pessoal, socialização e participação social, através do desenvolvimento da capacidade de observação, da racionalização e da reflexão crítica. A par destas competências transversais, espera-se que a educação assegure também a preparação do indivíduo para uma área profissional, com vista à sua inserção no mercado de trabalho, uma das vertentes essenciais, na contemporaneidade, de realização pessoal e de contributo para a transformação social rumo a uma sociedade que se pretende possa vir a evidenciar progressivamente maiores índices de coesão e de competitividade.

Ora, sendo que a educação nos reenvia para processos de autonomia e de emancipação do indivíduo, só a concebemos, na plenitude, em contextos de democracia. A igualdade e a liberdade são dois dos valores fundamentais da democracia. Quer a igualdade, quer a liberdade não podem ser plenamente atingidos se não forem criadas as condições para o acesso dos cidadãos à educação.

Em Portugal, fruto da nossa História de uma longa Ditadura, sofremos durante muitos anos de um défice elevado de educação e qualificação, responsável em larga medida pelo atraso no processo de desenvolvimento do país. Ao longo dos sucessivos governos constitucionais em Portugal, e principalmente após a adesão à CEE, todos os governos têm, com mais ou menos ênfase, dado a primazia à educação enquanto política pública que pode desempenhar o papel principal no processo de transformação social e económica do país.

A publicação da Lei de Bases do Sistema Educativo data de 1986 (Lei nº 46/86, de 14 de outubro). A exigência constitucional de uma Lei de Bases, e a consciência social de que era necessário estabilizar e clarificar a organização do sistema educativo, designadamente a modernização de currículos e programas, a articulação mais correta dos vários elementos do sistema, o encontro de soluções para fazer da escola um espaço de sucesso educativo, foram dois fatores que impulsionaram a construção e a aprovação desta Lei de Bases do Sistema Educativo. Esta Lei define os nove anos de escolaridade como obrigatórios e estrutura o sistema educativo até aos dias de hoje. O facto desta Lei ter sido aprovada por unanimidade na Assembleia da República, em 1986, “constitui porventura o marco institucional mais emblemático do consenso político obtido na sociedade portuguesa em torno da necessidade de mobilizar instituições e cidadãos para a causa da educação” (Pinto, 2012). No que à sua aplicação prática ao conjunto da sociedade portuguesa diz respeito, é de registar também “adiamentos e obstáculos socioinstitucionais vários”, sem, contudo, se poder negar que “as últimas décadas correspondem a uma fase de expansão integrada da escolarização sem paralelo no nosso país” (Pinto, 2012).

Contrariamente ao que se observa em muitos outros domínios de política, tem-se registado uma continuidade na Lei de Bases do Sistema Educativo, aprovada em 1986, sendo de referir, contudo, a publicação de algumas alterações à mesma, que não foram de molde a alterar o seu espírito e alcance. Porventura, a alteração mais significativa que se pode evocar resulta da publicação da Lei nº 85/2009, de 27 de agosto (mais de 20 anos passados sobre a aprovação da Lei de Bases), que vem fixar a escolaridade mínima obrigatória em 12 anos, ou seja, entre os 6 e os 18 anos de idade, e estabelece, ainda, a obrigatoriedade da frequência do ensino pré-escolar a partir do ano em que se completam os 5 anos de idade. O alargamento da escolaridade obrigatória para 12 anos de frequência escolar “constitui-se como uma das medidas mais determinantes para o futuro das políticas educativas em Portugal”, contribuindo fortemente para a convergência das taxas de escolarização ao nível do ensino secundário com as taxas que se registam nos restantes países europeus, o qual constitui simultaneamente um enorme desafio de “fazer com que todos os jovens concretizem trajetórias de escolarização de secundário com sucesso”, designadamente pela “integração dos jovens com condições sociais e económicas desfavoráveis” (Gomes e Duarte, 2012).

Esta medida obrigou, também, à diversificação das opções educativas e formativas no ensino básico e no ensino secundário, por forma a garantir o prolongamento das trajetórias de escolarização dos alunos até ao 12º ano de escolaridade, combatendo o elevado e persistente abandono escolar precoce, bem como as elevadas taxas de retenção e o insucesso escolar, ao mesmo tempo que se renova a possibilidade de uma entrada qualificada no mercado de trabalho, após a conclusão do ensino secundário. Esta reforma do Sistema Educativo, aprovada por unanimidade em 2009, representa, efetivamente, “uma profunda mudança cultural” e demonstra a assunção por parte do governo dos “efeitos multiplicadores e do retorno do investimento em educação, não só para o próprio e suas famílias como para toda a sociedade” (Toscano, 2013). Para o cumprimento deste desiderato, muito haveria de contribuir o alargamento do ensino profissional às escolas públicas, que se verificou a partir de 2005, com uma oferta crescente até aos dias de hoje. Em 2007, é criada a ANQ – Agência Nacional para a Qualificação, IP, que é, mais tarde, substituída pela ANQEP – Agência Nacional para a Qualificação e o Ensino Profissional (DL nº 36/2012, de 15 de fevereiro), dando, desta forma, maior relevo ao ensino profissional, já que o destaca na própria designação do Instituto Público.

As concretizações têm sido muitas. Refiram-se apenas algumas. A população analfabeta, em Portugal, decresceu dos cerca de 25%, em 1970, para menos de 5% em 2011. Por seu turno, a população com o nível de ensino secundário e pós secundário cresceu dos cerca de menos de 5% que se registavam em 1970 para os cerca de 20% em 2011, sendo que na população jovem entre os 25 e os 29 anos atingíamos já, nesta data, taxas superiores a 40%.

A população detentora de um diploma de ensino superior era em 1970 de 1,7%, cifrando-se em 2011 em 13,2%, sendo que na população jovem entre os 25 e os 29 anos atingíamos já, nesta data, taxas na ordem dos 30%.

A evolução na escolarização dos portugueses, a partir dos anos 1990 foi, por isso, notável, levando-nos a considerar que se tratou de uma verdadeira revolução social qualificante. Muito haverá, ainda, a fazer neste domínio, pois que o crescimento nunca será demais, na medida em que os desafios societais são também eles crescentemente exigentes.

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Prioridades de Financiamento Comunitário – Agenda 2020

Com o aproximar do fim do período de programação financeira 2007-2013, a União Europeia promoveu a elaboração de uma nova Agenda, a chamada Agenda 2020, aprovada em 2010, num contexto de forte crise internacional, que define as prioridades e objetivos da União Europeia até 2020.

A Comissão identificou três vetores fundamentais de crescimento que têm orientado as ações concretas tanto a nível da UE como a nível nacional: crescimento inteligente (promover o conhecimento, a inovação, a educação e a sociedade digital); crescimento sustentável (tornar o nosso aparelho produtivo mais eficiente em termos de recursos, ao mesmo tempo que se reforça a nossa competitividade); crescimento inclusivo (aumento da taxa de participação no mercado de trabalho, aquisição de qualificações e luta contra a pobreza).

A Agenda 2020 assenta, essencialmente, a estratégia de desenvolvimento numa política económica que assegure a saída da Europa da crise e prepare a economia da UE para a próxima década (Cf. Estratégia Europa 2020 (COM(2010) 2020 final – COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO EUROPA 2020 Estratégia para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, Bruxelas, 3.3.2010, disponível em http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020:FIN:PT:PDF).

No âmbito desta Agenda, há a destacar alguns dos seus objetivos: emprego (aumentar para 75% a taxa de emprego na faixa etária dos 20-64 anos); I&D e Inovação (aumentar para 3% do PIB da UE o investimento (público e privado) em I&D e inovação); educação (reduzir as taxas de abandono escolar para níveis abaixo dos 10%; aumentar para, pelo menos, 40% a percentagem da população na faixa etária dos 30-34 anos que possui um diploma do ensino superior); pobreza e exclusão social (reduzir, pelo menos, em 20 milhões o número de pessoas em risco ou em situação de pobreza ou de exclusão social na Europa (200.000 em Portugal)); alterações climáticas e energia (reduzir as emissões de gases com efeito de estufa em 20% (ou em 30%, se forem reunidas as condições necessárias) relativamente aos níveis registados em 1990, obter 20% da energia a partir de fontes renováveis e aumentar em 20% a eficiência energética).

Os objetivos a que Portugal se comprometeu são extremamente ambiciosos, exigindo uma utilização otimizada dos fundos estruturais e uma mobilização da sociedade no seu conjunto.

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Balanço do cumprimento das metas da Agenda 2020

Chegados que estamos a 2018, a dois anos e meio, portanto, do fim do período de programação 2014-2020, haverá que analisar em que medida as metas estabelecidas estão, ou não, a ser cumpridas. Deter-nos-emos, aqui, para efeitos de análise, essencialmente nos indicadores mais relacionados com a educação, tema que aqui nos ocupa.

Assim, sendo a meta para 2020 atingir uma taxa de, no máximo, 10% de abandono escolar precoce dos jovens entre os 18 e os 24 anos, e sendo que em 2017 se registou uma taxa de 12,6%, parece perfeitamente exequível atingirmos aquela meta. Devemos aqui fazer ressaltar que em 1992 metade dos jovens entre os 18 e os 24 anos abandonava a escola sem concluir o ensino secundário, e que na viragem do século esta taxa atingia ainda o valor de 43,5%, pelo que a evolução registada até aos dias de hoje é absolutamente notável, tendo para isso muito contribuído a extensão do ensino obrigatório até ao 12º ano de escolaridade, mas também a sucessiva subida dos níveis de escolaridade dos pais e o seu nível de expectativas para os filhos, bem como a valorização social da escola, e ainda o reforço da modalidade dos cursos profissionais e o forte envolvimento dos protagonistas locais e da comunidade educativa, muitas das vezes organizados em plataformas de cooperação e em redes de parceria locais.

Já o mesmo cenário não se coloca relativamente à meta estabelecida de atingir em 2020 uma taxa de 40% da população entre os 30 e os 34 anos com ensino superior completo. Este indicador registou em 2016 um valor de 34,6%, sendo, por isso, extremamente difícil aumentarmos esta taxa em mais de 15 pp. num espaço de apenas 3 anos. Neste domínio, a progressão tem sido mais lenta e haverá ainda que fazer um grande esforço coletivo de valorização do investimento na educação de nível superior, designadamente com tradução nas oportunidades no mercado de trabalho.

Do mesmo modo, no que diz respeito à meta estabelecida na Agenda 2020 para I&D e Inovação, ou seja, de virmos a atingir 2,7% do PIB em 2020 em investimento em atividades de I&D e Inovação, podemos, desde já, afirmar com segurança, mas também com profundo desencanto, de que esta meta será impossível de atingir. Em 2016, registou-se um valor de 1,27% do PIB em investimento em atividades de I&D e Inovação. Seria, por isso, necessário duplicar os gastos atuais, o que se revela física e economicamente impossível. Esta meta será adiada para 2030. Este indicador, apesar de não se relacionar diretamente com a educação, encontra-se inexoravelmente a ela associado, na medida em que a educação é fortemente promotora de uma propensão e de uma aptidão efetivas para a realização de atividades de I&D e Inovação, designadamente o ensino superior, e mais concretamente ao nível dos doutoramentos ( em 2015, foi cerca de 3000 o número de Doutoramentos concluídos, comparado com cerca de 600 por ano há duas décadas, e de 80 por ano há quatro décadas). Haverá, pois, que definir políticas públicas de médio e longo prazo que estimulem a inserção de doutorados em empresas privadas e em serviços do Estado, contrariando a tendência de se concentrarem na carreira académica ou em funções de investigação em centros de investigação públicos, para que as atividades de I&D e Inovação aumentem no contexto da indústria e no contexto da governação e da administração do Estado, contribuindo, desta forma, para a pulverização de ações de I&D e Inovação no contexto alargado da economia e da sociedade.

Não obstante as conquistas assinaláveis neste domínio, muitos são os constrangimentos que persistem e muitos são também os novos e renovados desafios que se colocam à educação nos dias de hoje, num contexto de uma importante transformação social e económica, e atendendo aos compromissos já assumidos por Portugal no quadro da cooperação transnacional e das políticas de coordenação europeia, designadamente no âmbito da OCDE e da UE.

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Os constrangimentos que persistem

Cabe perguntar: quais os fatores que estarão a impedir uma progressão mais veloz no domínio do aumento dos níveis de qualificação dos portugueses?

Em primeiro lugar, devemos destacar o ponto de partida que foi muito desfavorável. A convergência com a média comunitária tem sido uma realidade, mas o esforço realizado é, de facto, enorme e notável.

Em segundo lugar, deveremos ainda reconhecer a excessiva centralização das políticas públicas nas mãos do governo e das organizações da administração central do Estado, com pouca relevância para a territorialização de políticas públicas e com uma participação dos agentes locais e regionais que se caracteriza por ser débil e efémera, não deixando, contudo, de se destacar o envolvimento da sociedade civil em determinados domínios de política, com resultados muito interessantes que importa salientar, e a mais recente territorialização da educação através dos contratos interadministrativos de delegação de competências, celebrados com um número muito reduzido de autarquias locais, que estão em desenvolvimento, entre as quais o Município de Vila Nova de Famalicão.

Em terceiro lugar, a valorização social da educação, por parte das famílias, das instituições e da sociedade que sendo maior do que outrora, não será ainda a desejável.

Em quarto lugar, a necessidade de valorização da qualificação no seio do mercado laboral, incluindo a maior facilidade de integração e de progressão profissional, bem como o respetivo reconhecimento salarial.

Em quinto lugar, não devemos escamotear as dificuldades financeiras que muitas famílias ainda enfrentam e que as impedem de proporcionar uma educação ao nível do ensino superior aos seus jovens.

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Desafios presentes e futuros, e o papel fundamental das autarquias locais

No intenso debate e reflexão que o CNE – Conselho Nacional de Educação já produziu a propósito da evolução do sistema educativo foi referido já por diversas vezes que o problema central da educação portuguesa não está na ausência de legislação, mas, sobretudo, no modo e nos mecanismos de governação da educação: centralismo burocrático, desconfiança em relação às instituições e aos atores educativos, desarticulações de medidas e soluções.

Para contrariar o centralismo burocrático, e promover a concretização de um projeto educativo mais ajustado às necessidades e expectativas do território, algumas autarquias locais, designadamente o Município de Vila Nova de Famalicão, aceitaram a responsabilidade de implementar um contrato interadministrativo de delegação de competências, assinado em 2015, que se encontra em implementação, com resultados muito positivos. A descentralização das competências em matéria de educação, ensaiada ainda a título de projeto piloto, contribuirá, no futuro, certamente, para uma prática de territorialização de políticas públicas neste domínio fundamental da organização e de desenvolvimento da sociedade.

A implementação deste programa governamental em parceria com o Município de Vila Nova de Famalicão só foi possível porque em matéria de políticas públicas municipais de educação, sobressai o trabalho que neste Município tem vindo a ser desenvolvido ao longo dos anos e que lhe permite destacar-se, a nível nacional. Este Município foi pioneiro na oferta dos Livros Escolares no 1º Ciclo, iniciada no ano letivo de 2002/2003, tendo alargado essa oferta ao segundo ciclo no início do ano letivo em curso (2017/2018).

No domínio da ação social escolar, o Município de Vila Nova de Famalicão tem atribuído, todos os anos, um número muito considerável de Bolsas de Estudo, sendo que em 2017 foram entregues 265 bolsas de estudo a jovens estudantes do ensino superior, num investimento na ordem dos 167 mil euros.

De referir ainda as medidas nas áreas dos transportes e das refeições escolares, bem como as obras de renovação do parque escolar e a modernização dos equipamentos. O projeto educativo municipal e as medidas de animação educativa, a melhoria da rede municipal de leitura pública, a implementação e monitorização do Plano Estratégico Educativo Municipal, são outras das medidas que fazem da educação uma área prioritária de intervenção a nível local, que representa, naturalmente, uma escolha, uma orientação política firme. Também no domínio das práticas de cooperação institucional, este Município foi pioneiro com a criação e animação da Rede Local de Educação e Formação.

As autarquias locais, numa lógica de proximidade, de conhecimento muito aprofundado do território e de cooperação com a comunidade educativa, poderão desempenhar um papel determinante na definição e implementação de medidas de política mais ajustadas às idiossincrasias do território e com melhores resultados.

Apesar das práticas existentes a nível municipal, com sucesso comprovado no caso que aqui nos serve de exemplo, temos assistido a uma resistência enorme por parte do poder central à descentralização de competências para as autarquias locais.

Recentemente, assistimos até àquilo que nos parece denotar uma tendência para a recentralização das verbas provenientes dos Fundos Comunitários, com a proposta do governo, no âmbito da reprogramação em curso do Portugal 2020, de desafetação de verbas das regiões para a esfera do governo central (no caso da região Norte estamos a falar de cerca de 200 milhões de euros), contrariando a estratégia de desenvolvimento regional desenhada no âmbito do Portugal 2020 e os princípios de coesão social e territorial que os fundos comunitários têm por missão defender.

O ensino profissional tem uma meta estabelecida e reiterada pelos dois últimos governos constitucionais que é a de integrar, a nível nacional, 50% dos alunos inscritos no ensino secundário, por forma a melhor responder às necessidades das empresas, e a contribuir para a redução do abandono escolar precoce. Esta meta está a ser cumprida, há já alguns anos, no concelho de Vila Nova de Famalicão, com forte empenho do Município de Vila Nova de Famalicão e de todos os agentes educativos que participam na Rede Local de Educação e Formação. Esta modalidade de ensino, financiada por fundos comunitários, tem-se debatido com inúmeras dificuldades resultantes do atraso sucessivo e acumulado do financiamento público do governo. Temos assistido há cerca de mais de um ano a esta parte a notícias que nos dão conta de atrasos muito substanciais no reembolso por parte do Programa Operacional Capital Humano (POCH) das despesas efetivamente pagas pelas Escolas, o que está a deixar as Escolas com cursos profissionais à beira de um bloqueio financeiro, e os alunos numa situação de incerteza quanto ao futuro do seu percurso de formação (muitos, inclusivamente, em situação de fragilidade económica).

Como se compreende que uma das prioridades nacionais seja tão mal tratada pelo governo da República na sua implementação?

Uma vez mais, há a salientar uma dissonância entre o discurso e a prática política que seria de evitar, em prol da confiança dos cidadãos nas instituições e do desenvolvimento sustentável do país.

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Bibliografia consultada:

GOMES, Maria do Carmo e DUARTE, Alexandra (2012), Políticas Públicas de Educação e Formação, in Maria de Lurdes Rodrigues, e Pedro Adão e Silva (orgs.), Políticas Públicas em Portugal, Lisboa, INCM/ISCTE-IUL, pp. 349-358.

PINTO, J. Madureira (2012), Relação com a Escola e Mudança Educacional, in Virgílio Borges Pereira (org.), Ao Cair do Pano – Sobre a formação do quotidiano num contexto (des)industrializado do Vale do Ave, Porto, Edições Afrontamento, pp. 141-218.

TOSCANO, Suzana (2013), O Estado Social no Contexto de Mudança, in Maria de Lurdes Rodrigues e Pedro Adão e Silva (orgs.), Políticas Públicas para a Reforma do Estado, Coimbra, Almedina, pp. 305-314.

 

 

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Categorias: Política

Acerca do(a) Autor(a) do artigo

Paula Peixoto Dourado

Paula Peixoto Dourado nasceu em 1971, em Vila Nova de Famalicão, onde reside. Doutorada em Sociologia, pela Faculdade de Letras da Universidade do Porto, e Pós-graduada em Conceção, Gestão e Avaliação de Projetos em Parceria, pela Universidade Católica Portuguesa, embora tenha iniciado o seu percurso académico em Relações Internacionais, em Braga, na Universidade do Minho. Autarca, é deputada municipal.

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